 |
ПРОЕКТ БУДУЩЕЕ ИЗРАИЛЯ |
Выбор: реформа власти или потеря государства
В Израиле ничего не меняется – постоянны лишь сами изменения во власти. Каждые 21 месяц (в среднем за десять последних лет) происходят досрочные выборы в Кнессет. Одни и те же 30% состава влиятельных политиков (постоянно прописанных в Кнессете в течение 16-30 лет и более) пересаживаются из кресла в кресло. Увлеченно играя в политику, они за полвека 367 раз поменяли названия своих фракций в Кнессете (в среднем один раз в полгода; в цивилизованных государствах – в 20-50 раз реже). Каждые 21 месяц отправляли правительства в отставку. Постоянны жертвы среди граждан в террористических актах, экономические и социальные проблемы, конфликты в стране, которая за короткий срок возродилась из сионистской идеи благодаря энтузиазму миллионов евреев. Так ли должно быть устроено государство, которому отцы-основатели определили в Декларации независимости судьбу еврейского и демократического?
Обратимся к мировым авторитетам. Основной обязанностью государства, его государственной машины, по мнению известного американского специалиста в области современной политики Аллана Бола (Allan Ball), является способность «выходить из проблем и кризисов, а не вступать с ними в конфронтацию». Известно, что кризис - это перешедшая в острую стадию разрешения проблема, которая представляет собой неустраненное противоречие интересов некоторых сторон. Если государственная машина (власть) не находит решения проблемы своими средствами (правовыми, экономическими, дипломатическими, силовыми и др.), кризис не прекращается, поскольку сама проблема не исчезает. За нерешенную проблему платят не лидеры и правительственные чиновники, а граждане страны своим имуществом, здоровьем и жизнями.
В демократическом государстве власть представляет собой наемного коллективного управляющего делами государства; персональный состав избирается гражданами страны на определенный срок. Поскольку расходы на содержание власти оплачивает народ, он вправе требовать от управляющего исполнения обязанностей и ответственности.
Исходя из этих предпосылок, попытаемся понять, чем вызвана драматическая ситуация, существовавшая в Израиле в течение многих лет и вызвавшая новые досрочные выборы теперь.
Хочет ли власть вывести страну из проблем и кризисов?
Треть века власть не находит решения палестинской проблемы и военного противостояния с палестинскими террористами. Перепробованы все мыслимые варианты вооруженной борьбы с террором. Она уже обошлась израильтянам почти во столько же жизней, сколько потеряно во всех войнах с внешними агрессорами. В последние два года интенсивность гибели наших граждан в результате террористических актов непрерывно усиливалась и достигла беспрецедентного в истории Израиля уровня - свыше 30 жертв в месяц. Только за этот период погибло почти столько же граждан (около 700, точная цифра будет лишь в момент публикации), сколько военнослужащих за всю победоносную Шестидневную войну (776).
Сколько же времени будет продолжаться эта ситуация? Может быть, власть что-то обещает в будущем? Ничего. Вот «они» кончат террор, и мы начнем переговоры. Когда и почему закончится террор, никому не известно. Однако за 35 лет террактов (срок, сопоставимый с религиозными войнами в средние века) доля жителей автономии, которые считают террор единственным средством решения конфликта, поднялась до 45%, а более половины арабов-граждан страны перестают быть лояльными к Израилю.
Почему власть не находит выхода ни из проблемы, ни из военного конфликта? Потому что не ищет решения, поскольку никто решения не требует. Обслуживающие политиков СМИ сумели убедить большинство граждан в том, что власть делает все необходимое, а в том, что из этой работы ничего хорошего не получается, виновата не она (власть). Мешают все вокруг: Арафат (не борется с террором, как будто он не враг Израиля, а руководитель нашего правительства), Америка (не позволяет «вдарить» бесполезно в сто первый раз), Евросоюз (требует обоснований), миротворцы (левые),…гомосексуалисты (?!).
Весь этот бред был бы смешон, если бы за ним не было горы трупов израильтян, криков раненых, горя и слез тех, кто потерял близких. Однако в Израиле еще не сложилось гражданское общество и большинство граждан не имеет исторического опыта жизни в правовом государстве. Это не позволяет им понять основополагающий принцип демократического правления - только власть ответственна перед народом за все события, происходящие в государстве. Граждане наняли власть на работу и платят за то, чтобы она обеспечивала безопасность и благосостояние граждан. Это ее дело, как разбираться с Арафатом или с кем-то другим. И «ло ихпатли», как это будет сделано.
Может ли власть вывести страну из проблем и кризисов?
Из всех проблем, стоящих сегодня перед Израилем, палестинская проблема представляет наименьшую опасность для государства, учитывая его несомненное военное превосходство на Ближнем востоке. Как и все конфликты идеологического характера (религиозные войны), палестинская проблема не требует для своего разрешения ни больших средств, ни длительного времени. Проблемы этого характера, в конце концов, разрешались самым дешевым путем - изменением государственно-правового режима, или лидера государства, или его идеологии. Вспомним хотя бы решения М. Бегина и А. Садата, отказавшихся в интересах своих народов от идеологических догм, что остановило гибель людей и огромные расходы тогда и на будущие десятилетия.
Однако, кроме палестинской проблемы в Израиле многие десятилетия сохраняются более масштабные проблемы, требующие огромных средств, времени и внимания. Среди них - грозящие непредсказуемыми глобальными последствиями социальные проблемы: увеличение разрыва в доходах большинства беднеющих и меньшинства богатеющих граждан и отношение власти к национальным меньшинствам. Экономические: безработица и рост цен, иссякают источники получения дешевой рабочей силы (новых репатриантов и палестинцев), растет неплатежеспособность по внутренним государственным долгам. Экологические: дефицит воды и сейсмическая незащищенность почти половины жилого фонда. Длительная задержка решения каждой из этих проблем представляет серьезную опасность, однако она многократно возрастет, если их последствия проявятся одновременно.
Осознает ли власть опасность проблем этого класса? Судя по отсутствию прогнозных и долгосрочных государственных решений по этим проблемам, ответ может быть отрицательным. Однако такое состояние сложилось не в результате идеологических или политических противоречий в Кнессете или в правительстве. Оно стало следствием нестабильности власти. Сегодня, в канун новых досрочных выборов, упоминание об этом весьма актуально. Средний срок пребывания правительства у власти за прошедшие 54 года составил 1.8 года, а премьер-министры в последние 10 лет менялись каждые 1.6 года. Если принять во внимание, что почти месяц уходит на формирование нового правительства, 100 дней - признанный период адаптации, три месяца на подготовку к новым выборам, то на нормальную работу правительства и премьера остается чуть больше года. Понятно, что за такой срок невозможно заниматься ничем, кроме сиюминутных оперативных вопросов, на решение которых фактически остается еще меньше времени из-за бесконечных вотумов недоверия (иногда до шести вотумов в день), обсуждения популистских законов (в среднем один закон в день в течение последних 20 лет). Такое положение сохраняется в течение всей жизни государства.
Постоянная задержка решения государственных проблем и кризисов позволяют сделать предположение, что существуют какие-то глубокие причины неспособности власти в течение десятилетий заняться выполнением своих главных обязанностей.
Кратко о современной методологии
Казалось бы, вопрос о выяснении причин задержки решения проблем давно должен был быть стоять на повестке дня работы самой власти и занимать внимание политиков. Однако этого не случалось ни в работе Кнессета, ни правительства, хотя, справедливости ради, укажем на обещания Барака (1999 г.), которые никаких практических последствий не имели. В публикациях СМИ в спокойное время и в период предвыборных кампаний также не находим упоминания об этих вопросах. Еще 15 лет назад на отсутствие во власти стратегического мышления и его опасность этого обратил внимание профессор Иерусалимского университета И. Дрор. С тех пор положение не изменилось: интерес в сфере государственных дел по-прежнему не выходит за пределы рассуждений о текущих событиях и лежащих на поверхности отношений между политическими силами.
Между тем, на таких поверхностных основаниях нельзя докопаться до глубинных причин, поскольку «проблемы, созданные нашим существующим уровнем мышления, не могут быть решены тем же самым уровнем мышления» (А.Эйнштейн). Нужен другой уровень мышления. Сегодня такой уровень имеется: это - методология системного подхода. Она получила мировое признание в решении глобальных проблем экологии, потребления, защиты западной цивилизации и других.
Чтобы легче понять сущность научной методологии системного подхода, примем во внимание некоторые положения Общей теории систем (Л.Берталанфи), которая рассматривает систему как некоторую целостность, сложность, состоящую из огромного числа компонентов и связей между ними и с внешней средой. Свойства сложной системы не являются простой суммой свойств ее компонентов и связей. Поведение сложной системы в значительной степени предопределено ее глубинным замыслом, сущностью (идеи И.Канта о метафизике). Методология системного подхода дает возможность получить воспроизводимые результаты. Ныне в общественных науках господствует эмпирический принцип аналогий, поэтому два непредубежденных исследователя на основе одних и тех же фактов могут придти к двум разным выводам, и выбор предпочтений между ними будет субъективным. Системный подход, напротив, позволяет любому эксперту получить с научной достоверностью однозначные выводы на основании одних и тех же фактов.
Теория показывает, что все сложные системы - биологическая система (организм), созданная природой, и организационная система, созданная людьми, - построены по одной модели. Они имеют управляющий орган (мозг) и исполнительный механизм, который по «решению» мозга осуществляет действия, обеспечивающие выживание и успешное развитие системы. Если, например, отсутствует какой-нибудь участок мозга или нарушены связи между участками, физически здоровый человек не способен передвигаться, обслуживать самого себя и даже осознавать своего состояния.
Точно так же государство (как одна из организационных систем - политическая) не может развиваться и выжить, если в системе управления государством отсутствуют компоненты и связи из вполне определенного набора, сложившегося за 6000-летнюю историю существования государств в мире. Этот набор отражает фундаментальную категорию бытия индивида и социума – диктат (отношения: «господство – подчинение»), и только меняется сила, форма и этика диктата в зависимости от формы правления, государственного устройства и государственно-правового режима.
Поэтому научное выяснение глубинных причин нынешней ситуации в государстве Израиль может быть сведено к анализу наличия и качества обязательных компонентов и связей в системе управления. Чтобы судить о здоровье человека делают анализ крови, мочи и других выделений, а также иных показателей организма. Здесь же объектами анализа становится продукция системы управления в форме различных управленческих решений высшего уровня: законов, актов правительства и постановлений Высшего суда, а также официальные документы Кнессета, подзаконные акты и официально подтвержденные факты, которые тоже могут быть результатами деятельности власти.
Результаты анализа
Результаты системного анализа показали, что причина неспособности власти выполнять свои обязанности заключена в органических дефектах системы государственного управления. Для краткости изложения компоненты и связи в системе государственного управления, в которых имеются дефекты, скомпонованы в четыре группы: 1) принципы управления развитием и выживанием государства, 2) принципы закрепления управленческих решений (государственное право), 3) организация управления, 4) обратные связи (связь с гражданами и обществом). (Полное изложение результатов дано в книге автора настоящей статьи «Новое государство Израиль выживет?», Иерусалим, 2000 г.).
Принципы управления развитием и выживанием государства. В системе управления Израилем полностью отсутствуют важнейшие компоненты управления: цель и гарант (защита цели) и нарушены связи: принцип единовластия заменен двоевластием и игнорированы ограничения, накладываемые надсистемой, т.е. нормами международного права. Нетрудно представить, что случится с пассажирами автомобиля, оснащенного двумя рулями (двоевластие), который движется неизвестно куда (нет цели). Автомобилем рулят одновременно два водителя, не отвечающие за его сохранность (нет гаранта) и не придерживающиеся правил дорожного движения (отсутствует ограничение верхнего уровня).
Цель является системообразующим фактором любой организационной системы, т.е. тем самым желаемым состоянием, ради которого люди создают систему. Отсутствие цели и национальной идеи (как инструмента) не позволяют объединить усилия граждан и тех, кто стоит у власти. За полстолетия цель государства так и не была юридически оформлена как Основной закон - конституция, следовательно, не определен характер применяемых средств, т.е. не определены государственно-правовой режим власти и желаемое будущее общества. Ни граждане, ни власть не знают, в каком государстве они живут и будут жить: в еврейском демократическом, только еврейском или только демократическом (либеральном, с равными правами и свободами для всех граждан или с равными правами только для участия в выборах). Не был определен независимый гарант цели (обычно путем прямых выборов или по праву наследства, как в конституционных монархиях).
Единовластие - первый принцип стабильного управления, организационными системами, в том числе государством, заменен в Израиле двоевластием: управление опирается на законы, базирующиеся на двух взаимоисключающих идеологических основаниях. В демократическом государстве, защищающем равенство прав граждан (ст.13 Декларации независимости 1948 г.), человек является целью, а народ и государство - средствами. В ортодоксальном иудаизме целью является народ, а человек - средством, индивидуальные особенности которого малозначимы. Известно, что идеологии непримиримы, каждая постоянно стремится расширить влияние на власть, общество и граждан, поэтому сохраняется противостояние, дестабилизирующее работу власти. Двоевластие, зафиксированное в светских законах с галахическим содержанием (под видом, якобы, национальных традиций), создает основу для усиления религиозного диктата. Поскольку организационная база ортодоксального иудаизма с непрерывной (в течение 3000 лет) историей имеет несравнимые преимущества перед молодой либеральной демократией в Израиле, процесс вытеснения светского права является неизбежным.
Отсутствие обязательных системных компонентов и связей самым пагубным образом влияет на государственные решения, делая их нецеленаправленными и нестабильными.
Принципы закрепления управленческих решений. В этой группе системных компонентов и связей, составляющих основу государственного (конституционного) права, нарушены универсальные принципы управления. Не соблюдаются принципы стабильности управленческих решений верхнего уровня (высших законов государства), подчиненности решений по вертикали и увязки их по всему жизненному циклу (по горизонтали). Так, отказавшись от подготовки конституции, Кнессет в 1951 г. принял решение выработать Базовые законы (Basic Laws). Их полный перечень не был определен ни тогда, ни позже, однако, по утверждению законодателей, из этих законов должна была сложиться конституция. Нетрудно представить, удастся ли построить дом, если нет общего проекта и даже рисунка внешнего вида дома. Поэтому десять из одиннадцати Базовых законов не согласованы по вертикали и только один защищен от изменений неквалифицированным составом Кнессета (менее 61 голоса). Изменения в законы верхнего уровня вносились со времени принятия первого Базового закона со скоростью в среднем одна поправка в год, а один закон дважды менялся. Для сравнения: поправки в Конституцию США (1789 г.) вносились не более одной в 7 лет, причем в первые тяжелейшие 50 лет были приняты 12 поправок, т.е. менее одной поправки в четыре года.
Отсутствие горизонтальной увязки этапов жизненного цикла управленческого решения (подготовка, принятие, контроль над исполнением и корректировка) привело, например, к тому, что государственный строй в Израиле оказался незащищенным. Так, поправка № 7А к Базовому закону о «Кнессете» предусматривает недопущение к выборам в Кнессет партийных списков, которые не признают еврейского и демократического характера государства и провоцируют расизм. Однако весь процесс - от регистрации устава партии в МВД и до принятия Центральной избирательной комиссией решения о допуске партии к участию в выборах - оказался не урегулирован процессуально (даже отсутствуют дефиниции правовых объектов), и закон не работает. В результате в составе Кнессета действуют фракции, члены которых не признают легитимности демократического государства (с равенством прав гражданина) и в любой момент могут законным образом - голосованием в парламенте - изменить строй. Такой исторический опыт имеется (Германия 1933, Турция 1980, Алжир 1990).
Однако главный порок – целевой принцип принятия решений заменен компромиссами. Из-за отсутствия общей цели или хотя бы общей национальной идеи члены законодательной и исполнительной ветвей власти при выборе решений опираются не на интересы общества и государства, а на свой личный интерес в данный момент.
Организация управления. В государственной машине полностью или частично отсутствуют системные компоненты и связи, обеспечивающие превращение универсальных принципов управления в реальную жизнь Израиля как демократического государства (следует иметь в виду, что универсальные принципы свойственны государству любой формы правления, устройства и правового режима). Вот несколько примеров. Основополагающий демократический принцип разделения властей реализован не в полной мере. Это привело к вассальной зависимости премьер-министра от законодательной ветви власти; недавно это было подкреплено отказом от прямых выборов главы правительства. Попытка любого премьера заняться решением острой проблемы заканчивается его отставкой или угрозами физической расправы, которые не всегда оказываются пустыми (если учесть и морально-психологический прессинг, разрушающий здоровье). Минимальная стабильность власти обеспечивается не законом: либо личным авторитетом лидера (Д.Бен-Гурион и М. Бегин), либо покупкой политических противников министерскими постами (только в 5-ти правительствах из 29-ти было по 12-13 министров; последний рекорд – 28 министров). Принятая форма правления – однопалатная парламентская система без конституции и персонифицированного гаранта власти (аналог древнего «хакнессет хагадоль») является естественным постоянным источником нестабильности. В структуре власти не нашлось также места для существования таких системных компонентов как функции прогнозирования, долгосрочного планирования и другие. Отсутствие функции выращивания национальных лидеров привело к девальвации лидерских свойств первого лица в правительстве. Д. Бен-Гурион и М. Бегин, проявившие с молодости свои качества лидеров, до своего избрания премьерами руководили крупными организациями (29 и 39 лет, соответственно), став общенациональными авторитетами. В наше время лидерами выдвигаются лица, которые до зрелого возраста не проявили себя лидерами, не имеют ни авторитета, ни опыта руководства в общественных организациях, в государственных или муниципальных органах в качестве первых лиц.
Практически отсутствует еще один системный компонент – функция политической социализации. Имеется в виду поддержка со стороны государства процессов освоения гражданами системы социальных норм и ценностей демократии, пробуждение их политического сознания и политической культуры. Без этих инструментов - реального включения индивида в общественную жизнь и наделения людей социальными свойствами - граждане оказываются незащищенными от конформизма, ксенофобии и других проявлений антидемократии.
Связь граждан и общества с властью. В демократическом государстве исключительно важную роль играет такой системный элемент управления как обратная связь. С ее помощью граждане выражают свое отношение к кандидатам во власть, оценивают результаты их деятельности во власти, а также выражают свое отношение к методам и результатам функционирования власти. Однако в существующей системе управления государством как демократическим отсутствуют многие компоненты обратной связи. Например, учет социальных изменений в обществе, вследствие чего не обеспечена представительность социальных групп во власти (непропорциональное участие женщин, национальных меньшинств, новых граждан и молодежи), которые вынуждены организовывать собственные мелкие политические партии для защиты своих интересов. Нет механизма обновления персонального состава Кнессета, вследствие чего игнорируются интересы общества, поскольку выдвижение кандидатов ведется по партийным спискам, состав которых определяется преданностью лидерам. По этой же причине у избирателей нет права на персональные оценки депутатов и права их отзыва. Распространено взаимное амнистирование проступков членов Кнессета и др. Все эти и некоторые иные дефекты обратной связи являются постоянными источниками социальной напряженности в обществе и нестабильности в государстве.
Результаты системного анализа показывают, что государственное управление имеет органические дефекты, которые не позволяют существующей государственной машине выполнять свои обязанности – выводить страну из проблем и кризисов. Эти дефекты, часть которых является тривиальными методическими ошибками, а часть - следствием субъективизма, сложились на стадии создания нового государства и не устранены за его полувековую историю. Примечательно, что этих дефектов удалось избежать в системах управления уже на стадии создания ряда демократических республик (например, США за 159 лет до рождения Израиля) и уж, во всяком случае, 50 лет назад (5-ая республика Франции). Исторический опыт показывает, а системный анализ подтверждает, что никакие частные решения: смена политических сил во власти, принятие новых законов, привлечение капиталов или дешевой рабочей силы - не могут остановить внутренних противоречий и дестабилизации государственного управления. Закономерности развития противоречий нестабильной системы, как правило, приводят к ее разрушению даже без внешнего воздействия. Еврейский народ по тем же причинам и без внешней агрессии уже дважды терял свое государство в глубокой древности.
Единственный выход, который может обеспечить выживание и успешное развитие нынешнего еврейского государства, это - коренная реформа с целью приведения государственной машины Израиля в соответствие с принципами современного управления либерально-демократическим государством. Реформа позволит создать сильную и стабильную власть, которая будет способна установить и защитить цель еврейского либерально-демократического государства, объединить граждан Израиля с помощью общенациональной идеи для достижения этой цели, развить гражданское общество, способное осуществить наилучший выбор самой власти. Реформа обеспечит способность власти своевременно выводить страну из проблем и кризисов, в том числе и в первую очередь - искоренить источники палестинского терроризма и его связи с международным терроризмом и достичь устойчивого мира с Палестинской автономией и арабскими соседями.
Альтернативой реформы является сохранение нынешней системы государственного управления. В этом случае продолжится обострение проблем экономики и социальных отношений, ожесточение конфликта с целым народом, живущим на территории Палестинской автономии, с арабским миром и с мировым сообществом. Сценарий такого развития включает (как показывает мировой опыт) обязательное возникновение диктаторского режима личной власти; предпосылки к этому имеются в Израиле в форме национал-религиозных сил. Этот режим будет решать все проблемы силовым путем, что неизбежно будет сопровождаться ограничением прав и свобод граждан Израиля. Ответом на такую политику будет перерастание социальных противоречий в вооруженное противостояние с частью населения. Ограничение свобод вызовет массовую эмиграцию интеллектуальной части населения, на которой держится экономика и научно-технический прогресс – единственный ресурс маленького, бедного природными ресурсами государства. Продолжительность существования таких режимов в новые времена невелика, они быстро разрушаются в результате внутренних противоречий, унося с собой жизни большого числа своих граждан, которые не успели бежать из страны.
Возможно ли при нынешнем раскладе политических сил провести кардинальную реформу, для которой потребуется несколько лет? Ответ зависит от того, кто будет руководить подготовкой, разработкой и осуществлением реформы. Полагая, что реформа позитивно повлияет не только на внутреннее положение Израиля, но и на весь Ближневосточный регион, можно надеяться на глубокую заинтересованность и поддержку США и Евросоюза. Они смогут помочь справиться с экстремизмом Палестинской автономии и некоторых арабских соседей, продиктовав им, например, трехлетний мораторий на военные конфликты с Израилем. Они смогут также помочь политикам, которые придут к власти в результате настоящих выборов. Возможно, им удастся объединить усилия всех, кто придерживается идеалов западной демократии, и выполнить первоочередную задачу – провести государственную реформу управления. Шансы сделать это собственными силами невелики, но альтернатива государственной реформе – лишь близкие похороны государства. Об этом следует подумать лидерам, которые в этот раз доберутся до власти.
| send reaction |